AGENDA GLOBAL
América Latina tiene que definir los términos de una Agenda de Gobernabilidad para la Globalización -AGENDA GLOBAL- que le permita encarar el inaplazable desafío de internacionalizar su economía sin afectar las condiciones de gobernabilidad democrática que podrían verse resentidas, entre otros factores, por el deterioro de las condiciones sociales como resultado de una indebida aplicación del actual modelo de desarrollo.
La Agenda propuesta plantea, consiguientemente, reflexiones generales sobre la globalización, la gobernabilidad y la equidad y luego señala, para organizar su discusión, algunas sugerencias sobre acciones, instrumentos y políticas que podrían integrar una respuesta concreta de los líderes regionales, públicos y privados frente a los nuevos desafíos. Ningún mejor comienzo para avanzar en la búsqueda de este nuevo consenso regional que la convocatoria de algunos expresidentes que han tenido la oportunidad de conocer y manejar las circunstancias inmediatas del escenario latinoamericano contemporáneo.
En principio, la región deberá confrontar en los próximos años, para conseguir su internacionalización o inserción global, cuatro desafíos fundamentales: sostener su gobernabilidad democrática; mejorar sus condiciones de equidad; asegurar mayores niveles de competitividad y recuperar los ejes articuladores de su identidad.
Gobernabilidad, equidad, competitividad e identidad deben formar parte del nuevo proyecto político latinoamericano global. Desde los tiempos de Raúl Prebisch, América Latina carece de un proyecto regional que identifique sus objetivos inmediatos de cambio como sociedad, economía, nación y entidad política. Entonces, cuando se planteó la teoría de la dependencia y se habló de la necesidad de someter la región a un “aislamiento estratégico”, el punto de referencia fundamental –planteado en términos de centro y periferia– era el de encontrar un nuevo esquema de relacionamiento internacional entre Latinoamérica y el mundo ; lo dijo Prebisch premonitoriamente : “las posibilidades de desarrollo regional en condiciones estables están directamente relacionadas con sus posibilidades ventajosas de insertarse internacionalmente. Hoy, varias décadas después, la motivación de entonces sigue vigente para ayudar a definir un modelo alternativo que nos identifique, pero a diferencia de entonces, en este caso de lo que se trata no es de encontrar la manera de cerrarnos sino de abrirnos al mundo.
I. EL MARCO GENERAL DE LA GLOBALIZACIÓN
La tesis central de este capítulo es que la globalización, como un escenario resultante del final de la guerra fría, no es mala en sí misma; lo que es malo es la globalización sin reglas que la hagan accesible, como una oportunidad para todos los países. Así mismo se plantea que rechazarla de plano es una actitud tan ciega como someterse pasivamente a ella como si se tratara de un hecho de la naturaleza al cual fuera imposible oponer resistencia.
Resulta difícil encontrar otra época en la historia reciente con la cual pueda compararse la globalización contemporánea. En los tiempos del descubrimiento se registraron circunstancias de mundialización equiparables a las que se están viviendo hoy: i) el concepto de espacio económico fue variado por la incorporación de un nuevo continente; ii) se presentaron avances significativos en la ciencia como consecuencia del descubrimiento de las propiedades medicinales de nuevas especies botánicas y iii) se dieron pasos importantes para la definición de una nueva ética como resultado de las discusiones sobre los derechos de las mayorías étnicas americanas promovidas por Fray Bartolomé de las Casas en la propia Universidad de Salamanca.
En la literatura reciente se pueden encontrar distintas aproximaciones conceptuales al fenómeno de la globalización, asociándola con la revolución informática (Castells) , con la liberación de los mercados (Banco Mundial), con la libre movilidad de capitales (Soros), con los conflictos civilizacionales (Huntington), con la occidentalización (Fukuyama) o con la modernidad (Giddens).
En América Latina, la discusión, planteada entre neoliberales y keynesianos (o mercadistas vs intervencionistas), revive las viejas confrontaciones entre desarrollistas y estructuralistas de los años sesenta y liberales y planificadores de los treinta. El conocido dilema “mercado o Estado” no ayuda mucho. Sin embargo, en la tarea de identificar un marco teórico que ayude a encuadrar el debate latinoamericano en relación con la globalización, simple y sencillamente, porque nadie discute hoy la necesidad de que el Estado intervenga para ayudar a la formación del mercado, garantizar su transparencia o regularlo socialmente.
En términos generales, puede decirse que la globalización es buena si aumenta los espacios de comercio, genera inversión y produce crecimiento. Sus problemas comienzan precisamente cuando, por la ausencia de reglas o la presencia de reglas unilaterales, muchos países terminan pagando altos costos de gobernabilidad y equidad por sostener un esquema de relacionamiento global que hoy está beneficiando a no más de treinta economías, la mayor parte de ellas, economías industrializadas.
En una reciente investigación realizada por Andrea Coria a nivel mundial se encontró que en 45 de los 77 países considerados ha aumentado la desigualdad durante el tiempo que lleva la globalización, lo cual se traduce en que el 1% de la población del mundo concentre el 57% del ingreso.
El problema de la circulación
La Agenda Global debe asegurar para la región la libre circulación de bienes, factores, servicios y personas que es en lo que consiste la globalización, y evitar que afecte su estabilidad institucional la circulación, por los mismos canales, de bienes ilegales como drogas, armas o mercancías de contrabando.
La circulación de bienes está encontrando una muralla de barreras no arancelarias –cuotas, licencias, restricciones ambientales, condiciones aduaneras, restricciones administrativas, normas técnicas- que dificultan el acceso de los productos latinoamericanos a los mercados desarrollados. La región debe desarrollar una estrategia contra esta forma de neoproteccionismo mediante la creación de unidades administrativas que identifiquen los casos de competencia desleal internacional y apliquen las medidas de compensación que resulten necesarias.
La circulación de capitales plantea el problema contrario: cómo evitar el efecto perturbador de los flujos especulativos de capital que hoy representan más del 80% de los movimientos financieros del mundo y que hacen preciso reglamentar las condiciones de salida de éstos dineros -como se ha hecho en Chile y en Colombia-, apoyar medidas multilaterales como la creación del impuesto Tobin para gravar las transacciones financieras internacionales y propiciar acuerdos entre los bancos centrales para disminuir la volatilidad de estos flujos como lo ha propuesto la CEPAL.
La circulación de servicios, en un mundo donde las utilidades ya no las están haciendo los productores sino los vendedores, se ha convertido en un factor tan importante para la globalización como la propia circulación de mercancías. El acceso a los servicios de comunicación, transporte y seguros, altamente concentrados en unos pocos gigantes multinacionales, es condición necesaria para avanzar en la competitividad regional.
La circulación de la tecnología y el acceso a ella marca la diferencia entre estar o no estar en el juego global. El reconocimiento a la propiedad intelectual que interesa a los países desarrollados por parte de los países en desarrollo tiene para éstos una evidente contraprestación en la definición de las reglas que permitirán su acceso democrático a los nuevos descubrimientos e innovaciones, particularmente aquellos que tienen que ver con materias humanitarias, como innovaciones farmacéuticas o informáticas.
La circulación de personas debe ser materia de especial consideración en la Agenda Global. América Latina comienza a sufrir los efectos de políticas de contenido xenófobo, que limitan la movilidad de sus ciudadanos por el mundo, como cambios en los criterios de nacionalidad, condiciones discrecionales para limitar el ingreso de inmigrantes, visas, zonas especiales de seguridad o que reducen a los extranjeros indocumentados que logran ingresar al país a una peligrosa condición de marginalidad social y laboral.
Se propone una Política Migratoria Común que además de suprimir cualquier barrera para la movilidad de los latinoamericanos dentro de su región, proponga normas que contrarresten estas políticas hostiles contra migrantes, refugiados y asilados. La Política, además de las regulaciones estrictamente migratorias, deberá tener en cuenta normas precisas para regular el desplazamiento dentro de la región, ocasionado por razones sociales (migraciones rurales), por circunstancias debidas a hechos de la naturaleza o conflictos armados (desplazados) o por razones de elemental supervivencia física (refugiados).
Patología de la globalización
Por los canales abiertos de la globalización también están circulando bienes y personas al margen de la ley como armas, drogas, materiales radioactivos, órganos humanos, terroristas, narcotraficantes, sustancias químicas prohibidas, correos de drogas y mercancías de contrabando, por un valor que ha sido estimado recientemente en 1.5 billones de dólares. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Criminalidad Internacional). El daño que está ocasionando la libre circulación de estos bienes ilegales parecería comprobar la hipótesis de quienes piensan que el problema de la globalización para muchos países en desarrollo es que ya han comenzado a pagar los altos costos de un proceso cuyos beneficios todavía no se ven por ninguna parte. Esta percepción afecta igualmente la posibilidad de “vender políticamente” el modelo global ante sectores de opinión relativamente bien informados como los latinoamericanos.
El armamentismo. En América Latina se percibe un reaparecimiento de la carrera armamentista que existía hace cuatro o cinco décadas. A este hecho, que coincide con el que se vive en otras regiones de igual nivel de desarrollo, está contribuyendo i) la situación económica que atraviesan las antiguas economías socialistas y que las está llevando a vender como sea sus antiguos arsenales; ii) la competencia entre las industrias militares de los países desarrollados y iii) en el caso concreto de América Latina, el reciente levantamiento por parte de los Estados Unidos del embargo a la venta de armas a la región que mantenía desde hace varios años.
Por eso resultaría muy oportuno atender el llamado de la Fundación Carter para que la región decrete un congelamiento de sus adquisiciones de armas mientras se realiza un inventario de las existentes y se fijan normas de renovación mínima de su parque militar hacia el futuro. Esta decisión sería consistente con una revisión de los acuerdos de defensa regional actuales que parecen obsoletos y una definición de un mecanismo de cooperación operativa para la defensa hemisférica que, al estilo de lo que fue la OTAN en su comienzo, siente las bases para una estrategia común de seguridad en el área.
El terrorismo. La región también ha sido víctima de la acción de terroristas a través de atentados políticos, secuestros, amedrentamiento de poblaciones y daños a su infraestructura de desarrollo. Para enfrentar estas acciones América Latina debe identificar los términos de una estrategia común para la defensa de los derechos humanos que refuerce el actual Sistema Interamericano de Derechos Humanos con la promoción de nuevos derechos, especialmente económicos y sociales y la suscripción de instrumentos multilaterales para su defensa, como el reciente Tribunal Internacional de Justicia para delitos de lesa humanidad creado en Roma.
El narcotráfico. El narcotráfico es el mayor factor de perturbación directa de la gobernabilidad en América Latina; su impacto se manifiesta a través de las distintas fases que integran la siniestra cadena a través de la cual se desarrolla: cultivos ilícitos; laboratorios industriales para el procesamiento de alcaloides; canales de distribución internacional y doméstica; lavado de utilidades a través de los circuitos financieros internacionales y distintos niveles consumo.
Existen además nuevas evidencias sobre el fenómeno, que tendrán que ser tenidas en cuenta al momento de reformular una política regional sobre la materia: i)el consumo se está incrementando especialmente en la población joven; ii) se ha perdido la línea divisoria entre países consumidores y productores; hoy se encuentran países consumidores que están comenzando a producir drogas (éxtasis y marihuana en los Estados Unidos) y países productores que registran aumentos en sus niveles de consumo (heroína en México y Brasil, crack en Centroamérica y pasta en Colombia) iii) las grandes organizaciones criminales comienzan a ser desplazadas por carteles más pequeños, dinámicos y diversificados que exportan drogas e importan bienes ilegales como armas; iv)existe una mayor conciencia a nivel académico de que las vías represivas fracasaron y que están radicando injustamente el peso de la prohibición en los eslabones débiles de la cadena, esto es, en los consumidores y campesinos.
América Latina debe continuar la línea aprobada en la Cumbre de las Américas celebrada en Chile, de que la lucha contra las drogas esté enmarcada por los principios de corresponsabilidad que hace a todos los países responsables del problema, e integralidad que obliga atacar todos los eslabones de la cadena. También se debe apoyar el trabajo que adelanta la OEA, por solicitud de Colombia, para llegar al establecimiento de un mecanismo de evaluación multilateral de los esfuerzos en la lucha contra las drogas, en todas sus fases, que reemplace los instrumentos unilaterales de ingrata recordación.
La aprobación del mecanismo debería estar acompañada de acciones conjuntas en materias relevantes como la interdicción, el lavado de activos, la sustitución social de cultivos y el control de insumos químicos.
II. INTERNACIONALIZACIÓN PARA LA GLOBALIZACIÓN.
La región tiene ahora la posibilidad de iniciar una nueva etapa, la de su internacionalización, para encontrar una “inserción creativa” en el nuevo escenario global, distinta a su “inserción perversa” resultante del incremento de los flujos ilegales de comercio (drogas, armas, contrabando) y la “inserción pasiva” que vivió durante los tiempos del ajuste y la apertura.
El modelo latinoamericano sufrió importantes transformaciones durante el siglo XX. EL proteccionismo espontáneo de sustitución de importaciones, adoptado por la región para responder a la crisis recesiva de los años 30, fue institucionalizado en los años 50 a través del denominado modelo proteccionista. Aunque este esquema mostró durante la segunda mitad del siglo efectos positivos que se tradujeron en un mayor crecimiento económico, el desarrollo de una infraestructura básica y el comienzo de una fase de industrialización, también “dualizaron” las economías enfrentando el campo y la ciudad, la agricultura comercial con la tradicional y el sector moderno con el sector informal. La revisión del esquema sustitutivo se hizo entonces necesaria por su propio agotamiento y por su demostrada incapacidad para contener los efectos de las crisis petroleras y monetarias de los años 70.
Así llegamos a la fase del ajuste durante la cual las autoridades monetarias internacionales impusieron un paquete de reformas dirigidas a conseguir el saneamiento fiscal que servirían de base para la formulación del denominado “Consenso de Washington” y su posterior institucionalización en la fase de apertura. Aunque el ajuste y la apertura contribuyeron a devolverle la estabilidad macroeconómica a la región, no consiguieron -como se está reconociendo por sus propios propulsores en estos días- recuperar los niveles de crecimiento del pasado; al contrario, crearon unos grandes pasivos sociales que pusieron en entredicho los avances conseguidos para la misma época en materia de democratización de los sistemas políticos regionales.
¿Qué tan viable es esta tarea de internacionalizar la región? Para conseguirlo, la región muestra un panorama de fortalezas y debilidades. Veámoslas.
Fortalezas y debilidades
Entre las fortalezas pueden mencionarse: i) Recuperación de un nivel aceptable de crecimiento de las exportaciones ii) Niveles relativamente satisfactorios de crecimiento aunque insuficientes en términos de metas de equidad iii) Reactivación de la inversión extranjera, particularmente la europea y dentro de ella, la española iv) Aumentos en los niveles de escolaridad y calificación técnica v) Logros en materia de democratización electoral vi) Mayor conciencia ciudadana sobre la preservación de los derechos humanos y la sustentabilidad del crecimiento vii) Desarrollo de instituciones autónomas de manejo económico, supervisión financiera y regulación viii) Avances recientes en algunos procesos de integración como el Mercosur.
Las debilidades tienen que ver con: i) El deterioro del sector agrícola por el modelo de apertura y la inestabilidad crónica de los precios internacionales en los mercados de productos básicos ii) Dificultades para conseguir financiamiento en términos aceptables, particularmente desde la ocurrencia de la crisis asiática iii) Atrasos tecnológico y de equipamiento en infraestructura que pueden llegar a estar entre 12 y 15 años iv) Tensiones distributivas resultantes de profundos niveles de desigualdad social y geográfica v) Heterogeneidad estructural como consecuencia de la dualización de sus economías.
El objetivo de la nueva AGENDA GLOBAL es el de consolidar las fortalezas y superar las debilidades para asegurar la gobernabilidad y avanzar en la internacionalización. La internacionalización debe ser gradual para sintonizarse con los procesos similares que están ocurriendo en el resto del mundo; selectiva para discriminar en sus impactos sectoriales y concertada en la medida en que debe acompañarse de un nuevo consenso social que legitime su aplicación
Las tareas inmediatas
Las primeras tareas que debe contemplar la Agenda tienen que ver con:
Definición de reglas. La primera batalla es la de conseguir unas “reglas democráticas de acceso” de los países del área, al comercio mundial, a los factores de producción, al sistema de Naciones Unidas y la identificación de unas precisas reglas multilaterales de juego que unifiquen la posición latinoamericana en los distintos foros de negociación global, como la Organización Mundial del Comercio y el Banco Mundial .
Superar la asimetría. Uno de los principales obstáculos que enfrenta la región frente a su inevitable integración y globalización tiene que ver con las distancias considerables que hoy separan sus países (desigualdad horizontal) y sus estratos sociales (desigualdad vertical). Por ello, la internacionalización tiene que venir acompañada de unas claras políticas en materia de compensación y sustentación –como las que existen en Europa– que nivelen las diferencias entre países y dentro de sociedades.
La humanización. Está claro, como ya se ha dicho, que uno de los principales escollos para avanzar en el deseable propósito de la globalización tiene que ver con las dificultades de gobernabilidad resultantes de la conflictiva situación social que vive la región. Mientras no se reduzcan estas tensiones distributivas, a través de una agresiva política social que revierta la tendencia actual hacia el empobrecimiento, América Latina seguirá comprometida en su estabilidad política y por ende, en sus posibilidades inmediatas de internacionalización.
III. LA GOBERNABILIDAD
La Agenda Global plantea la necesidad de organizar las acciones que debe adoptar la región, a través de una nueva Red de Gobernabilidad, para insertarse en el nuevo escenario global sin sacrificar su gobernabilidad democrática. Se trata de alcanzar el objetivo de una América Poítica como la Europa Política de que hablaba Jacques Delors para referirse a un continente con una política externa común, un sistema integrado de defensa y unas prioridades compartidas sobre la preservación de sus democracias.
La gobernabilidad
El síndrome político manifiesto de Latinoamérica es tener más territorio que nación, más gobierno que Estado y más poder que autoridad. Por esta razón algunos sostienen que más que hablar de gobernabilidad, en América Latina se debe hablar de ingobernabilidad.
La Comisión Trilateral definió la gobernabilidad como “los atributos necesarios para la existencia de regímenes democráticos”; sus autores (Huntington, Crozler y Wacanuti) destacaban como uno de los mayores factores de ingobernabilidad en el mundo la incapacidad del Estado para responder a todas las demandas sociales. Más tarde el término sirvió para definir las alianzas y pactos que requería el mantenimiento de la democracia y unos años después, la gobernabilidad se confundió con la calidad misma de los sistemas democráticos, con su legitimidad formal y su capacidad para producir cambios sociales.
Para los efectos de este examen entendemos la gobernabilidad como “la capacidad de un gobierno elegido democráticamente para dar órdenes atendiendo demandas sociales y de aceptar esas mismas órdenes por parte de los gobernados”. El tema de la capacidad nos plantea el de la eficiencia gubernativa, el de su aceptabilidad nos coloca en la discusión sobre la legitimidad misma y el origen democrático de quien ordena excluye por supuesto cualquier fórmula autoritaria de gobierno.
Planteado de esta manera, el análisis de la gobernabilidad debe estar referido a los viejos y nuevos actores que actúan en el escenario político y a los procesos sociales e institucionales que legitiman o invalidan su desempeño.
El Estado
El estado nación fue asumido desde la paz de Westfalia como la unidad de organización del mundo; los estados soberanos sirvieron de patrón de referencia para la estructuración del nuevo sistema de relaciones internacionales y convivencia planetaria. Durante el Siglo XX, el intervencionismo estatal -que para algunos exacerbó el sentimiento anti estatista- fue justificado por los países capitalistas como una forma de control social para evitar que las economías golpeadas por la crisis recesiva de los años 30 derivaran hacia soluciones autoritarias o comunistas. La frase del Presidente Reagan según la cual “el Estado es el problema, no la solución” resumió magistralmente la percepción que se tuvo del Estado en el momento de implantar el modelo neoliberal, varias décadas más tarde.
De lo que se trata no es de acabar el Estado como de modernizarlo, purificarlo, internacionalizarlo, humanizarlo y descentralizarlo para que pueda asumir lo que podríamos llamar sus ineludibles funciones globales: i) Conducir las negociaciones internacionales para lograr una inserción competitiva de su país en el nuevo escenario global ii) Minimizar el impacto social del nuevo esquema iii) Preservar la integridad territorial y iv) Defender la identidad nacional.
Descentralización territorial del Estado
La afirmación del Estado como actor en el proceso de internacionalización no es incompatible con el fortalecimiento de los entes territoriales; al contrario, siguiendo la máxima de pensar global y actuar local, lo conveniente es desconcentrar geográficamente la acción estatal para que los beneficios de la internacionalización se irriguen más expeditamente. Así lo indicó una encuesta adelantada en veinte países del área que preguntó a los ciudadanos sobre las instituciones que preservarían para el futuro; la mayoría coincidió en el mantenimiento y fortalecimiento de las instituciones municipales.
A diferencia de otros continentes, donde abundan los conflictos nacionalistas por razones étnicas, en América Latina el “problema territorial” se asocia con la legítima aspiración de las regiones por mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y preservar su identidad local sin renunciar a la nacional.
El nuevo proceso descentralizador debe orientarse hacia la descentralización de los medios (transferencias fiscales, autonomía impositiva, rentas territoriales, límites al endeudamiento); de los fines (regiones de planeación, mecanismos de consulta comunitaria, asociaciones municipales) y de las responsabilidades (elección de mandatarios locales, relaciones con el gobierno central, mandatos ciudadanos).
Siguiendo experiencias exitosas de autonomización, como las de España, la descentralización debe hacerse a distintas velocidades, consultando las capacidades administrativas de cada ente local y desarrollando mecanismos solidarios de compensación para transferir recursos de las zonas más desarrolladas hacia las mas atrasadas.
El proceso descentralizador debe también incluir la creación de una nueva malla institucional que refleje la nueva realidad geopolítica y un esquema de estímulos para propiciar la relocalización productiva de empresas con vocación internacional que se establecieron en el pasado con el criterio de atender unos centros de consumo o un determinado mercado.
Partidos políticos
La estructura política de nuestros países está apoyada en el viejo esquema de representación de fines del siglo XIX cuando los partidos empezaron a servir de intermediarios entre las aspiraciones de cambio de la gente y el poder dispensador de apoyos por parte del Estado. La crisis actual de los partidos se origina en: i) su dificultad para convocar la opinión en medio del torbellino mediático que alimenta lo que se ha denominado la antipolítica ii) la competencia de una constelación de organizaciones que representan toda una galaxia de intereses diversos y que algunos denominan la subpolítica o la política que se ejerce sin responsabilidad política ) y iii ) el avance de unas tecnocracias políticamente neutras que han ocupado los espacios de credibilidad que antes se reconocían a los dirigentes políticos iv) Las propias circunstancias internas de los partidos que han llevado a muchos de sus militantes a clientelizarse, cerrarse y en no pocas ocasiones, a corromperse.
Sin desconocer la importancia que juegan nuevos actores en el escenario político, la solución a la crisis del sistema representativo no consiste en acabar con los partidos o multiplicarlos sino en modernizarlos y reagruparlos. Sin caer en la partidocracia de Venezuela ni en el anarquismo partidista de Brasil, de lo que se trata es de promover una reforma del sistema de partidos que incluya su redemocratización interna, la financiación estatal de sus campañas, la adopción de severas normas de conducta ética para sus militantes, la definición de nuevas estrategias de comunicación e imagen y la renovación de sus contratos ideológicos con sus electorados para incluir mensajes sociales en lo local, políticos en lo nacional y económicos en lo internacional.
Los congresos
La crisis de los congresos se encuentra estrechamente ligada a la de los partidos, al avance del presidencialismo –de corte autoritario y populista en la América Latina de hoy– y al cuestionamiento mediático de sus líderes. La solución a estas dificultades no consiste, nuevamente, en debilitar los parlamentos ni mucho menos en cerrarlos de manera definitiva; lo que se requiere, por el contrario, es avanzar en la definición de un nuevo sistema político, semiparlamentario o si se quiere, semipresidencialista.
El nuevo diseño fortalecería la función de control político del Congreso mediante la consagración del denominado “voto constructivo de censura”, que exige una mayoría calificada para relevar al Presidente, acompañada de otra mayoría demostrada para designar a su sucesor y la facultad presidencial, equivalente, para anticipar elecciones mediante la disolución anticipada del Parlamento. Esta figura, que ayudaría a solucionar sin mayores traumatismos las crisis profundas de gobierno, estaría complementada con un nuevo reparto de funciones ejecutivas entre el Presidente, que actuaría como Jefe de Estado y un Primer Ministro que sería el Jefe del Gobierno.
En síntesis, para asegurar la gobernabilidad de la región lo que se precisa no es que haya menos sino más política, no se requiere que se acaben los partidos sino que haya pocos partidos fuertes y en lugar de Congresos débiles, que existan Congresos fuertes cuya fortaleza esté definida a través de unos nuevos términos de sus relaciones con el Poder Ejecutivo.
Los sistemas electorales
La independencia, la transparencia y la eficiencia de los sistemas electorales es condición esencial para asegurar la legitimidad democrática en la región. Empero, como señala Bolívar Lamounier, “el valor más importante que el sistema electoral debe privilegiar es la máxima inteligibilidad posible del proceso político para el ciudadano de baja educación”.
Esta “inteligibilidad” tiene mucho que ver con el desarrollo de una cultura política, entendida como un conjunto de valores y creencias sobre la democracia que comparten los ciudadanos.
La sociedad civil
La sociedad civil es el más importante actor en el nuevo escenario de la gobernabilidad. Definida como el conjunto de acciones ciudadanas que por su motivación pueden considerarse como públicas, la sociedad civil ha variado el límite entre lo público y lo privado. Hoy se acepta que el fortalecimiento del concepto de ciudadanía y la “creación de sociedad” pueden ayudar bastante a mejorar la calidad de la acción del Estado.
En la medida en que este objetivo se acompañe de procesos intensivos en materia de organización social, preferiblemente democráticos, se neutralizará el efecto perturbador de algunas de estas organizaciones de la sociedad civil que actúan sin ninguna responsabilidad en la promoción y defensa de unos intereses puntuales no necesariamente coincidentes con los de las mayorías sociales nacionales y en algunos casos, dependientes de intereses extranjeros que van en contravía de las prioridades locales.
La reglamentación de las actividades de las denominadas ONGS, la verificación del origen de sus dineros y la compatibilización de sus objetivos con los intereses generales de cada país interesa sustantivamente al propósito de la gobernabilidad.
Los medios de comunicación
El surgimiento de la denominada videopolítica ha producido importantes cambios en los escenarios y reglas de juego de la política tradicional. La televisión está alimentando lo que el Profesor Fernando Cepeda ha denominado el “espontaneísmo político” y fragmentando la cosmovisión que antes se tenía de la política como transmisora de contenidos.
Con las nuevas estrategias de comunicación, sugeridas como parte de la modernización de los Partidos, se deben estimular procedimientos de autorregulación democrática de los medios y la creación de redes públicas de comunicación como estaciones locales de radio y televisión y canales nacionales de televisión cultural al servicio de los intereses comunitarios, manejados de manera independiente del Estado pero con su apoyo presupuestal.
Los agentes económicos
En la literatura económica internacional se comienza a hablar del concepto de “costo país” para significar que la competencia productiva ya no sólo se circunscribe a la fábrica, se extiende a los sistemas educativos, la eficiencia de los servicios públicos, la disponibilidad de infraestructura y la calidad de la administración pública de cada país. Son los países y nos las firmas los que terminan compitiendo en el mercado global.
Consistente con esta realidad, las relaciones entre el sector privado y el gobierno deben abandonar las viejas pujas distributivas por cuotas de protección del pasado y pasar a una nueva etapa de acuerdos sobre el patrón productivo internacional.
En la globalización, los empresarios deben comenzar a pensar macro y el Estado a pensar micro y ambos entender que en el nuevo escenario global “la prosperidad es algo que se escoge”.
La misión de los agentes económicos privados, como lo pedía Shumpeter, es la de asumir riesgos y no la de evitarlos. El Estado, por su parte, además de comprometerse a que los mercados funcionen y lo hagan de manera transparente y democrática, tiene que construir una nueva institucionalidad para la globalización, como entidades reguladoras, comisiones antimonopolios, fondos de innovación tecnológica, redes de protección social y fondos de compensación regional.
Las empresas transnacionales
Capítulo especial, en el tratamiento de las relaciones con los agentes económicos, merece el caso de las empresas transnacionales que hoy mueven el 30% del Producto Interno Bruto del mundo a través de 170.000 filiales pertenecientes a 37.000 firmas internacionales. Algunos analistas inclusive consideran a estas empresas-red como los nuevos actores políticos globales en reemplazo de los Estados. Lejos de los viejos esquemas tayloristas que distribuían matrices y sucursales según espacios geográficos, estas firmas han organizado su actividad en función de los flujos de capital, información y tecnología que les permiten estar en todas partes sin quedar supeditadas al viejo concepto de la territorialidad por Estados. Son lamentablemente, muy pocas las empresas latinoamericanas que están jugando hoy en estas grandes ligas multinacionales.
La Agenda debe incluir la expedición de Códigos de Conducta para acotar el comportamiento de estos agentes de tal manera que, sin restringir los principios de igualdad con la inversión nacional que protegen la inversión extranjera, regulen su presencia en nuestros mercados, aseguren la transparencia ética de sus políticas y el aprovechamiento nacional de sus ventajas en materia tecnológica.
Legitimación de los procesos
Nadie duda ya de la necesidad de que la reforma del nuevo Estado global vaya acompañada de las denominadas políticas de “buen gobierno” que se inspiran a su turno en los principios de eficiencia, transparencia y responsabilidad. A los gobiernos los legitiman más sus rectos procederes que su propio origen democrático.
Esta tarea de legitimación tiene mucho que ver con la reforma del sistema de justicia a través de la dignificación y tecnificación de la carrera judicial, el establecimiento de fórmulas de resolución alternativa de conflictos basadas en el acuerdo de voluntades y la despolitización de la justicia. Así mismo, con la lucha contra la corrupción.
La corrupción, que el Presidente de Transparencia Internacional para América Latina ha definido como “la venta de autoridad a cambio de dinero” es uno de los más importantes desafíos que tiene la comunidad latinoamericana para preservar la legitimidad de sus sistemas de gobierno.
El rechazo a prácticas internacionales que permiten conductas corruptas como la deducción del pago de sobornos internacionales de impuestos domésticos que aún existe en algunos países de Europa; la adopción de instrumentos regionales de lucha contra la corrupción como los expedidos recientemente por la OEA y la definición de políticas internacionalmente probadas en su eficacia para combatir la corrupción doméstica, como Códigos de Ética para algunas empresas de servicios públicos, leyes antitrámites, veedurías ciudadanas y normas que penalicen severamente a corruptos y corruptores y recompensen a los denunciantes de hechos de corrupción, forman parte de este catálogo de esfuerzos que podrían realizarse para acabar con este cáncer que corroe la credibilidad de la gente en sus instituciones y afecta seriamente las posibilidades de gobernabilidad.
Legitimación social
Que la globalización produce costos sociales y que dichos costos afectan la gobernabilidad es algo que hoy pocos discuten en América Latina. Si la dependencia fue el eje de articulación del proyecto político de Prebisch en los años cincuenta, la equidad debe convertirse en la columna vertebral del nuevo diseño regional para el siglo XXI. Equidad para la gobernabilidad y gobernabilidad para la globalización.
El principal y más extendido problema social de la globalización es el aumento de los índices de desempleo. Con razón ha señalado el periódico The Times que “después de la guerra, el desempleo ha sido la enfermedad más extendida, insidiosa y destructiva de nuestra generación, la enfermedad de la civilización occidental en nuestra época”. América Latina no ha sido la excepción a esta epidemia de la época contemporánea.
El crecimiento de los niveles de desempleo en América Latina ha sido absorbido por el denominado sector informal que hoy ya representa el 56% de la población económicamente activa; el sector informal fue responsable de siete de cada diez nuevos empleos generados durante la pasada década. Si la región quiere enfrentar coherentemente su problema de desocupación, además de impulsar sus índices de crecimiento por encima del 6% por año -como lo propone el PNUD- debe poner en marcha y de forma inmediata, un Programa de Apoyo al Sector Informal que contenga estrategias de capacitación, garantías, extensión de la seguridad social y modernización tecnológica.
Así mismo, a nivel macroeconómico, deberá decidirse por una de las opciones planteadas en el debate global para reducir el problema actual de desempleo: repartir trabajo, disminuyendo la jornada laboral o repartir ingreso laboral, disminuyendo los salarios.
El escenario demográfico
El problema del desempleo en los países latinoamericanos está estrechamente ligado con el comportamiento de sus variables demográficas. Para el año 2.025 seremos 700 millones de personas. A pesar de que 180 millones de ciudadanos estarán clasificados dentro del denominado “grupo de tercera edad” –lo cual obliga a anticipar para ellos programas sociales de salud, seguridad económica y recreación - todavía el continente “lleva una burbuja de juventud por sus tuberías demográficas” que se reflejará en severos problemas de empleo para jóvenes adultos y solución a sus necesidades familiares.
Al terminar la primera parte del siglo entraremos al período de transición, estudiado por la profesora Cecilia López, conocido como la “ventana demográfica”; para entonces estaremos registrando el mayor número posible de personas activas sosteniendo el menor número de personas inactivas. Si se aprovecha esta coyuntura para dar un Salto Cualitativo en Materia Educativa, como lo hicieron algunos países asiáticos en su momento, América Latina avanzará sustantivamente en el fortalecimiento de su esquema competitivo del siglo XXI.
Otros cambios que deberán ser asimilados, dentro del mismo escenario, se refieren a las transformaciones urbanas y la incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo. Que las ciudades se han convertido en las nuevas fronteras sociales lo prueba la proliferación de asentamientos urbanos subnormales, la congestión de los servicios públicos domiciliarios y el aumento de la criminalidad urbana.
La mujer por su parte, ha irrumpido en nuestra vida social por razones más económicas y sociales que culturales. La adopción de una Reforma Urbana para manejar esta nueva realidad y la incorporación de criterios de género en todos los planes sociales que reduzcan los niveles de discriminación actuales, son puntos para ser tenidos en cuenta dentro de la nueva agenda social.
Pobreza y exclusión
El problema del desempleo, cuando se relaciona con el de las remuneraciones salariales, se confunde con el de la distribución del ingreso; en efecto, el 33% de los trabajadores perciben el 8% del ingreso laboral lo cual, sin duda, ayudaría a explicar porque el Coeficiente de Gini latinoamericano es del 0.58 frente al índice mundial del 0.40.
Si se va más allá, el problema de la pobreza se confunde con el de la exclusión. A la luz de las teorías del Premio Nobel Amartya Sen, lo que interesa hoy es saber cuál es el grado de libertad que tiene una persona, en una sociedad, para alcanzar la satisfacción de sus necesidades, incluidas la de participación política y pertenencia cultural. Esta libertad debe ir acompañada, según Sen, con la creación de canales a través de los cuales la gente participa en el diseño y aprobación de sus propias estrategias de ayuda como Redes de Protección Social. Esta tarea se facilita en América Latina donde existe una extendida y reconocida cultura de la solidaridad en la cual apoyar este tipo de programas.
Finalmente, la nueva política de inclusión debe ser complementada con claras y novedosas estrategias redistributivas que superen el esquema tradicional del asistencialismo, como Pactos Fiscales, fondos de compensación y organización social, redes de protección social, subsidios a la demanda, programas de capacitación para el sector informal, planes de titularización y una nueva Agenda Social, como ha propuesto la CEPAL, que asegure la permanencia de la política social en el tiempo, uno de los grandes problemas que han encontrado proyectos de este tipo en la región.
Estado Bienestar
Para acometer el formidable desafío de revertir los patrones de inequidad que caracterizan la región se debe avanzar en un nuevo Estado Bienestar, que más allá del concepto del Estado-repartidor proponga las bases de un Estado-protector de riesgos. Se trataría de crear una nueva institucionalidad social para acumular un mayor “capital social” entendido como “el conjunto de políticas públicas y nexos organizativos aplicados al mejoramiento de las condiciones de bienestar de una sociedad”.
Ese Estado Bienestar sería el nuevo y más importante actor del esquema de gobernabilidad que requiere América Latina para enfrentar el reto de la internacionalización sin fragmentar su sociedad ni poner en peligro la estabilidad democrática de su sistema político.
BIBLIOGRAFIA
AGENDA GOBERNABILIDAD. FEBRERO 2001.
SEMANA REVISTA com.
